广东省地方法规

  【发布文号】-----------

  【发布日期】1998-10-23

  【生效日期】1998-10-23

  【失效日期】-----------

  【所属类别】地方法规

  【文件来源】-----------

中共深圳市委深圳市人民政府

关于进一步加强规划国土管理的决定

（１９９８年１０月２３日）　　为认真贯彻落实党的十五大精神、省第八次党代会和市委二届八次全会精神，按照《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔１９９７〕１１号，以下简称中央１１号文件）以及《国务院关于加强城市规划工作的通知》（国发〔１９９６〕１８号，以下简称国务院１８号文件）的要求，实施可持续发展战略，切实加强我市城市规划和土地管理工作，合理利用并切实保护土地资源，保障各项建设有序进行，推动全市社会经济持续快速健康发展，为建设现代化国际性城市创造良好的环境，特作如下决定：

　一、统一思想，提高认识，转变观念

　　（一）各级党委和政府，要组织广大干部，特别是各级领导干部，认真学习党的十五大报告中关于可持续发展的有关精神，学习中央１１号文件、国务院１８号文件和全国、全省国土工作会议精神，学习新《刑法》中关于惩治土地犯罪的有关规定，把思想和行动统一到中央精神上来。通过学习，增强各级干部加强城市规划和土地管理、切实保护耕地的责任感和紧迫感，自觉执行中央指示，维护中央政令的统一、畅通。

　　（二）要采取多种方式对广大干部群众进行土地基本国情和市情教育，城市规划和土地管理的法制教育。各种新闻媒介要多方式、多渠道、全方位地进行配合。要通过宣传教育活动，形成自觉遵守城市规划、依法用地、节约用地、保护土地资源的良好社会风尚。

　　（三）我市是一个城市规模迅速扩大、土地资源少、土地需求量大的新兴城市。要树立在合理利用土地、切实保护耕地的前提下发展经济的思想，从可持续发展的战略高度采取切实有效的措施，严格控制建设用地规模，集约开发并合理利用土地资源，走内函式集约化的发展道路。坚决清除把发展经济与合理利用土地割裂开来的错误观念和做法，杜绝土地开发利用的短期行为。任何单位和个人不得以发展经济为由违背城市规划、土地利用计划和土地使用制度。

　　（四）要树立大城市观念，全市各区、镇（街道办事处）的非农建设，都必须遵守城市规划和城镇国有土地使用制度的有关规定，集中开发、集约经营；要从大局出发，从建设现代化新城镇的高度出发，严格遵守城市规划和土地管理制度。农村集体经济组织的各项建设活动要纳入城市化的轨道。

　　（五）要树立土地作为最基本生产要素的观念，充分发挥土地对经济发展的调控作用，切实把土地纳入保障并促进全市社会经济持续快速健康发展的轨道，政府将从计划和市场的双重角度合理配置土地，建立土地供求平衡机制。

　二、坚持政府对规划国土的集中统一管理

　　（六）根据党的十五大报告关于“统筹规划国土资源开发和整治”的精神，以及中共中央国务院关于“要加强对用地的集中统一管理，不得随意下放规划管理权和用地审批权”的指示精神，必须坚持统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理的规划国土管理模式。市政府通过对全市城市规划和土地利用的集中统一管理，保障城市建设的有序进行和社会经济的协调发展。

　　（七）各区政府负责并统一组织辖区内有关土地征用、拆迁安置、土地使用费征收、违法违章建筑清理拆除等工作，统筹管理土地使用费收益。拆除违章建筑后的土地，在开发利用之前由各区政府代管。

　　（八）宝安、龙岗两区的规划国土工作由市规划国土部门直接管理。土地使用权出让经区政府初审后报市政府用地会议审批。两区土地基金收支计划由规划国土部门编制，区政府审核后报市政府批准实施。用地实行集中审批后，要改革现行操作办法，减少审批环节，保证土地的及时、合理供应。

　　（九）收回南油集团、蛇口工业区、华侨城、福田保税区、盐田港（包括盐田港保税区）等成片开发区的规划国土管理权，由市规划国土部门实施统一管理。对成片开发区原划定的用地范围不变、原土地收益分配原则暂时不变。

　　（十）龙岗大工业区、市高新技术工业园区的规划土地行政业务由所在地的规划国土分局统一管理。

　　（十一）土地利用总体规划、各层次城市规划、重大项目选址可行性研究，统一由规划国土部门组织编制与审查，并监督实施；由行业主管部门组织编制的与土地利用有关的专项规划必须与城市总体规划协调一致，经规划国土管理部门审查并签署意见后方可上报。

　三、建立领导责任制，实行规划国土管理工作“一票否决”制度

　　（十二）各级党委和政府要把城市规划和土地管理列入重要议事日程，建立“党委领导、政府实施、综合治理”的规划国土管理责任制。市政府每年组织有关职能部门，邀请市人大、市政协和各民主党派对全市规划国土管理情况进行联合检查。

　　（十三）市各级党政领导干部要严于律己，不得进行非法批地、非法占地、非法转让土地及违章建筑；不得利用手中权力，批条子、走后门或其他方式干扰规划国土部门的正常工作；不得以任何借口推卸协助规划国土部门查禁土地及建筑违法行为的责任。违反者按党纪、政纪、法纪的规定给予当事人严肃处理，情节严重的给予开除党籍和撤销行政职务的处分，直至依法追究刑事责任。

　　（十四）要把是否遵守规划国土有关法规及规定作为考核各级领导班子的重要内容。各区、镇（街道办事处）要逐级与上级政府签定规划国土管理目标责任状，实行规划国土管理“一票否决”制度。今后，凡本部门及本辖区内发生越权批地、非法占地及违章建筑行为的，主管领导不得提职提级，直接责任人要调离原岗位；所在单位不得考评先进集体。

　　（十五）建立土地和建筑违法违章行为的辖区及部门管理负责制。各区政府统一负责和组织辖区内各类违法违章建筑的清理和拆除行动；各镇（街道办事处）、村（居委会）对辖区内私人住宅建设及出租的违章行为负管理责任；各住宅区、工业区及其他成片建成区的物业管理单位对辖区内擅自改变住宅（包括住宅架空层）、厂房及其他建筑物使用功能、擅自占用小区配套设施用地和公共绿地的负管理责任；市、区文教体卫等主管部门对本系统内擅自“破墙开店”的负管理责任。没有规划国土部门核发的关于土地或建筑的有效证件，工商部门不得向经营企业发放营业执照，供电及供水部门不得供电、供水，劳动部门不得批准经营企业招工。今后，要把辖区及部门管理负责制作为组织部门考核领导班子、领导干部和行政监察的重要内容。

　　（十六）要把是否切实履行职责，依法行政、严格执法作为考核规划国土部门的重要内容。要建立规划国土部门内部管理岗位责任制，逐级签定目标责任状。对以权谋私、管理不力、严重失职和擅用职权的，除严肃处理当事人外，还要追究有关领导的责任，触犯法律的，追究有关法律责任。要在法制、体制和机制上健全我市规划国土管理体系。

　四、加强规划管理，进一步提高城市规划建设水平

　　（十七）要进一步强化城市规划的权威地位。全市土地利用总体规划和各项城市规划，一经批准就具有法律效力，任何单位和个人必须严格遵守，不得擅自修改。建设用地不得违背城市规划的规定，基本建设投资计划和土地供应年度计划必须与城市规划相衔接。

　　（十八）要根据发展市场经济和建设现代化国际性城市的要求，切实提高城市规划水平。要超前规划，发挥规划的“龙头”作用，要高度重视城市的功能规划、基础设施和公共服务设施规划、环境保护规划。通过科学的城市布局和各类设施建设，引导投资流向，改善投资环境，进一步提高城市综合服务水平，保护城市环境。要高度重视城市设计工作，提高城市景观质量，营造舒适的公共活动空间和生活环境。各层次的城市规划，必须增加城市设计内容；推行建筑设计招标制度，繁荣建筑创作，创造深圳的城市特色。

　　（十九）进一步提高城市规划的规范性和法定性，要把“法定图则”的制定与实施，作为加强城市规划管理的关键。对违反“法定图则”进行项目审批或建设的当事人和责任人追究其法律责任。规划国土部门要尽快对城市规划确定的近期建设用地，编制“法定图则”，逐步实现按法定图则出让土地，安排建设项目、控制开发强度。

　　（二十）必须坚持建设工程许可证制度，加强建筑项目的管理。一切建筑行为，包括道路、公路、桥梁等基础设施建筑，都必须依法履行建筑设计报建手续，申领《建设工程规划许可证》。

　五、加强土地的计划管理，严格控制增量土地

　　（二十一）全市土地利用实行计划管理。从１９９８年起，规划国土部门要根据全市国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划，制定土地利用五年计划和年度土地供应计划。土地供应计划要做到定性、定量、定位。各类用地的批准不得突破计划规定的指标，全市各区、镇、村及成片开发区内各类建设用地也须在全市年度土地供应计划下达的分区指标内统筹安排。

　　（二十二）要建立供给引导需求的土地供应机制，改变建设项目左右城市规划、土地管理迁就项目要求的被动状况。要通过规划选址、土地供应实现土地供求平衡，引导建设项目的合理布局和产业结构的合理调整，促进土地利用的集约化。

　　（二十三）坚持盘活存量、控制增量、集中建设、确保重点的土地供应原则，实行总量控制，使土地供应成为政府有效的宏观调控手段。本决定下发之日起一年内，除市中心区、宝安和龙岗中心城，以及市政府根据城市总体规划确定的重点开发地段和工业项目用地外，原则上不再向市场投入新的土地。

　　（二十四）微利房、福利房用地纳入全市土地供应计划，并严格按照核定的年度用地指标开发建设。企业自用住宅用地纳入微利房、福利房用地指标范围内。

　　（二十五）各项建设用地必须严格按照土地用途管理的要求进行选址和安排。城市总体规划确定的建成区（以下简称规划建成区）以外的土地不得安排房地产项目和其他工商建设项目。今后，小区功能有重大改变的，必须经市城市规划委员会讨论决定；建筑物功能、容积率改变的，应先行征求城市规划委员会成员的意见，然后按法定程序审批。要严格划定农业保护区、村镇建设用地、林地及旅游等用途管制区，实行严格的用途管制。我市现存的海滨滩涂，不再出让给企业，要作为公共休憩用地予以控制。任何单位和个人不得占用已划定的３０万亩农业保护区。

　　（二十六）已批出的规划建成区以外的用地，凡不符合用途管制的，不得批准开发建设。属于农村集体经济组织的，不作换地调整；属于行政划拨或经批准而未办理用地手续的，不予办理用地手续，也不作换地调整。

　　（二十七）有偿出让的土地，超过合同约定期限不开工的，每年按地价的２０％收缴闲置费。闲置两年以上未动工的，终止土地使用权出让合同，收回土地使用权。

　　（二十八）已推土尚未建设的违法占地，收归国有。属于耕地且有条件复垦复被的要复垦复被。

　　（二十九）对闲置土地收回土地使用权的工作，应在本决定下达之日起半年内完成。

　六、加强土地资产管理，规范房地产市场

　　（三十）建立以产权为核心的土地资产管理、监督和运营机制，保证国有土地资产的保值增值，防止国有资产流失。

　　（三十一）各类盈利性项目用地一律以招标或拍卖的方式出让。除《深圳经济特区土地使用权出让条例》规定可以协议出让的用地外，规划国土部门不再受理其他营利性项目的用地申请。

　　（三十二）今后土地出让原则上实行一次性缴清土地出让金、土地开发与市政配套设施金的制度。市政府重点项目用地及宝安、龙岗两区鼓励发展的工业项目用地，经规划国土部门核定、市政府审批后可适当放宽，但最长不超过一年。

　　（三十三）原以行政划拨方式获得的土地应尽快向有偿有期使用过渡，实行有条件批准制度。尚未使用的行政划拨用地，政府可根据城市规划和建设需要依法收回或部分收回；经批准使用的，一律补交地价。

　　（三十四）凡已签定土地使用权出让合同的已开工项目，未按规定缴清地价款的，责令其限期缴清。逾期不缴的，罚缴滞纳金，并收回相应面积的土地使用权及地上建筑物；已签定合同但未按合同开工建设，又不按期缴交地价款的，收回土地使用权。经市、区政府用地会议批准的用地，自规划国土部门通知其来办理用地合同之日起三个月内不办理用地合同的，批文一律作废。

　　（三十五）企业改组改建中涉及的原行政划拨用地，要根据“产权清晰、权责明确”的要求，进行地价评估，并经规划国土部门核定，作为国家投入企业的资本金或企业补交地价款后方能办理产权变更手续。政府以土地入股与其他企业进行合资、合作经营或将土地转为土地资本金的，应进行地价评估，明确产权关系和土地资本金（或股本金）所占的比例。需配股扩股的股份制企业，对土地资本金部分要单独进行年度评估，单独配股扩股。

　　（三十六）任何机关、企业和中介组织不得以拍卖或其它方式处分行政划拨土地、农村集体土地、未缴清地价款的土地、违法占用的土地以及其它未经登记领取房地产权证书的土地及其建筑物附着物（不包括已签订房地产买卖合同而尚未取得房地产证的情形》，未经规划国土部门书面核准、擅自处置的按非法转让土地处理，规划国土部门不得办理房地产权变更手续。

　　（三十七）企业自用的房地产在市场能承受的前提下，可通过补足市场地价款的方式逐步进入市场。

　　（三十八）要加强对行政事业单位非经营性房地产出租的管理，将其租赁收益逐步纳入土地开发基金管理。

　　（三十九）合作建房应依法按照转让程序办理，达不到法定条件的不得批准合作建房。党政机关、事业单位今后一律不准搞“合作建房”。过去已批准“合作建房”但尚未动工的土地，一律由政府收回。

　　（四十）要把房地产业作为支柱产业来抓，带动其他行业的发展。要在原有优惠政策的基础上，研究调整有关政策，减轻税费负担，健全市场规划，进一步搞活房地产市场。当前要想方设法消化积压的商品房，限制新开工项目。

　　（四十一）对非法集资建房，按照非法转让、炒卖土地严厉处罚。已发生非法集资建房的，不得以任何方式批准进入市场。

　　（四十二）要严格福利房、微利房的分配对象和分配政策，调整平衡福利房、微利房与市场商品房的供应量。

　七、切实加强宝安、龙岗两区土地管理

　　（四十三）村、镇开发建设要严格按照城市规划统一布局。农村集体和个人的非农建设用地（工商用地和村民宅基地）要按城市规划统一划定，逐步由成片工业区取代以自然村为单位的工业厂房，以公寓式多层住宅区取代“一户一栋”农村住宅，建设集中统一、规模经营、配套齐全的新市镇，推动村镇向城市形态的转变。城市规划建成区以外的村，也应逐步以搬迁并村的办法向城镇集中。

　　（四十四）农村集体经济组织和个人非农建设用地的经营活动要逐步纳入规划国土统一管理范畴。工业厂房、商业店铺、办公楼宇及村民住宅的出租，参照《深圳经济特区房屋租赁条例》的规定执行。要全面抓好工商用地和私人宅基地土地使用费的征收工作。

　　（四十五）规划建成区范围外的水源保护区、滩涂、岸线及旅游用地实行保留征用制度，采用先签订征地协议，付给定金，开发利用时按用地数量付给相应征地费的办法，土地开发利用前可仍由被征地单位按用途管制要求使用。

　　（四十六）征用土地原则上不再返还土地，但被征地单位的非农建设用地数量尚未达到市政府〔１９９３〕２８３号文规定标准的，可按征地数量给予一定比例的工商发展用地。

　　（四十七）城市总体规划区范围内的农村集体经济组织的非农建设用地为国有土地，按国有土地的政策和制度进行管理。城市总体规划确定的规划建成区范围内尚未征用的土地，要尽快征为国有。

　　（四十八）要严格按照深府〔１９９７〕２８３号文划定非农建设用地。经核实已达到或超过深府〔１９９７〕２８３号文标准的村，规划国土部门不受理其非农建设用地申请。原批准的农村集体经济组织的非农建设用地，依照规定可以继续使用的，由规划国土部门按照城市规划和用途管制要求重新核实用地位置、面积和功能。

　　（四十九）农村集体经济组织的非农建设用地，未经规划国土部门批准不得转让或合作建房。经批准与本集体以外的单位或个人以土地入股形式合资、合作兴办企业的，视为转让，其转让部分应按规定补交地价款，未经批准擅自合资、合作的，按非法转让土地处理。

　　（五十）农村集体经济组织招商引资、兴办自营企业的用地，超过用地标准的，应按有偿出让方式申请用地；未经批准擅自超标准占地的，按违法占地处理。根据城市规划和土地使用管制要求，在本村不能安排用地的，应在区、镇规划建成区范围内统筹安排。

　　（五十一）继续按有关政策规定积极稳妥地处理“历史用地遗留问题”。违法用地发生在１９９３年１月１日以前尚未处理的，要按原有政策加快收尾工作。之后发生的，不得作为“历史用地遗留问题”处理，应按土地和建筑违法的有关规定严肃处理。

　　（五十二）已作为“历史用地遗留问题”处理的用地，位于规划建成区范围内的，可按城市规划要求，经规划国土部门核准后进行建设；位于规划建成区之外的，严格按用途管制进行处理，与用途管制不符的，不得批准建设。但已签订土地出让合同的，可退还地价款或作换地调整。

　　（五十三）农村集体经济组织和村民使用的非农建设用地，已作为“历史用地遗留问题”处理，但尚未办理征地手续的，不再办理征地手续，直接按国有土地办理手续。

　　（五十四）超过用地标准的村民住宅按以下原则处理：１９９２年１２月３１日前竣工的项目，符合城市规划的，罚款后完善用地手续，罚款幅度为每平方米建筑面积７０至１００元；违反城市规划的按违法占地和违章建筑处理。１９９３年１月１日之后竣工的项目，符合城市规划的，罚款后完善用地手续，罚款幅度为每平方米建筑面积１４０至２００元；不符合城市规划的，按违法占地和违章建筑处理；未建或尚未竣工的项目，不得继续建设，土地收归国有。

　　（五十五）其他单位或个人擅自与农村集体经济组织或村民通过买卖、租赁、合作、合资等形式取得宅基地的，按以下原则处理：１９９２年１２月３１日以前已建成的项目，符合城市规划和用途管制的，土地收归国有，罚款后完善用地手续，罚款幅度为每平方米建筑面积１００至１５０元；不符合城市规划或用途管制的，按非法转让土地和违章建筑处理。１９９３年１月１日以后已建成的项目，符合城市规划和用途管制的，罚款后完善用地手续，罚款幅度为每平方米建筑面积１５０至２００元；未建或尚未竣工的项目，不得继续建设，土地使用权收归国有。

　　（五十六）原籍在我市且常住本村的华侨及港、澳、台同胞，其用地标准和超标准建房问题按当地村民宅基地的规定处理；不常住本村的，按本决定关于其他单位或个人的宅基地政策处理。

　　（五十七）已建成新村或已按标准重新划地的，应将旧村用地收归国有。今后批准非农建设用地和村民宅基地时，必须签订合同，订明交还旧村旧宅用地条款。

　　（五十八）墓葬用地由规划国土部门和民政部门统一规划选址，不得占用耕地和林地。已建成的墓地妨碍规划或影响景观的，要采取迁移、绿化等措施加以治理。买卖墓地或擅自占地建墓的，按违法占地处理。

　八、坚决查禁土地和建筑的违法行为，从根据上扭转违章建筑屡禁不止的局面

　　（五十九）坚决查处土地和建筑违法行为。重点查处非法转让土地、超标准建设私人住宅、擅自改变土地及建筑物使用功能、擅自占用公共设施或城市绿地等违法违章行为。对本决定下发后新出现的违章建筑拆罚并处，不得以任何理由予以保留，罚款额要以省规定的上限为标准。

　　（六十）对现存违章建筑按以下原则处理：擅自占用公共设施用地或公共绿地的，强制拆除，并按规定处以罚款；行政事业单位擅自“破墙开店”的，责令限期恢复原状，逾期不恢复的，强制拆除；在建工程不按批准的设计图纸施工，或对已竣工工程擅自改建、加建的，责令限期纠正，并处以罚款，无法纠正或已竣工的，对其超出的面积或违反原设计功能的部分予以没收；擅自改变住宅及其他建筑物使用功能的，限期恢复原状，并按规定处以罚款；擅自改变工业厂房使用功能，符合城市改造规划的，按规定处以罚款后，限期三个月内办理变更登记手续，并按市场价格补交地价款，不符合城市规划的，责令限期恢复原状，并按规定处以罚款。属于行政划拨土地，且企业已迁出特区的，收回其土地使用权，对建筑物给予适当补偿，同时对违法行为处以罚款。

　　（六十一）对未经规划国土部门颁发建筑工程许可证而擅自进行施工的建筑施工单位，一律吊销其建筑工程资质证书；属外来的施工队伍，应清理出本市。

　　（六十二）中央１１号文件下发后非法买卖土地的，没收其非法所得和收回土地使用权，并按《刑法》规定移送司法机关处理。

　　（六十三）特区内的历史用地以及１９９３年１１月９日前的违法用地、违章建筑等遗留问题，按照《关于处理经济特区房地产权属遗留问题的若干规定》（深府〔１９９３〕４２６号）中的政策处理。

　　（六十四）除用地红线内的施工用房外，其他临时建筑一律由规划国土部门用地会议审批。对临时建筑要强化合同管理，并实行保证金制度，保证金应不低于土地租金总额。

　九、加强法制建设，加大执法力度

　　（六十五）进一步加快城市规划及土地管理的立法工作，健全法规、规章体系，使管理工作建立在有法可依、有章可循的基础之上。

　　（六十六）要利用地籍调查的成果，强化土地的日常巡查，实行动态跟踪管理。加大执法力度，建立土地利用和建筑物状况的巡查制度，保证城市规划的顺利实施。

　　（六十七）健全规划国土执法监督机构，强化规划国土行政强制执行权，公安、司法机关和其它行政机关应积极协调配合。

　　（六十八）要加快有关规范性文件中与本决定内容不相吻合的政策与规定的一揽子修改工作，保证规划、国土、房地产政策的协调一致，今年不再另行制定针对特定单位、区域和行业的规划、国土、房地产法规、规章、规范性文件。